依法治國進程中律師制度發展演進及路徑探索
內容摘要：今年是新中國成立70周年，也是我國律師制度恢復重建40周年。40年櫛風沐雨，40年劈波斬浪，我國律師事業發展與法治建設進程相伴而行，共同進步，取得了歷史性成就，律師隊伍已經成為全面依法治國一支不可或缺、充滿活力的重要力量，律師制度已經成為依法治國、建設社會主義法治國家的重要標志，律師事業已經成為黨和國家事業的重要部分。新時代，新使命，新征程，只有堅持全面依法治國的總目標，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，律師制度和律師事業才會始終走在健康發展的大路上，才會不忘法治初心，不負時代重托。
主題詞：依法治國 律師制度 路徑探索
伴隨著我國改革開放的不斷發展和深入推進，中國法治建設走過了波瀾壯闊的40年歷程，取得了舉世矚目的成就。今年是我國律師制度恢復重建40周年，律師制度恢復發展與法治建設一起，也走過了40年不平凡的偉大歷程。本文就我國法治建設進程與律師制度發展演進、兩者之間的關系以及律師在法治建設進程中的實現路徑作一探討。
一、法治進程的推進與律師制度的發展
我國的現代法制建設，是從新中國建立開始，真正的法治發展是在十一屆三中全會以后。新中國律師制度無不伴隨著國家法治建設而起落興衰，大致可以劃分為四個階段。
（一）起步摸索階段（1949年新中國成立至1978年十一屆三中全會）
主要特征：從屬于政治的法制建設時期，律師定位為國家法律工作者，具有強烈政治色彩，作用發揮有限。
新中國的法制建設開始起步，具有標志性的立法文件《中國人民政治協商會議共同綱領》和《五四憲法》先后頒行，刑法、婚姻、土地、勞動、組織等立法逐漸走上軌道，但是規范公權力的行政法、行政程序法幾乎是空白，而且法制建設規范化程度較差。1957年以后特別是文革期間，法學教育被終止，司法機關被砸爛，新中國的法制建設被迫中斷。
新中國的律師制度也處于起步階段。1950 年 7月，政務院《人民法庭通則》規定，人民法庭應保障被告人有辯護權和請人辯護的權利。1954 年 7 月，司法部《關于試驗法院組織制度中幾個問題的通知》決定，在北京、上海、天津等大城市開展律師工作試點。同年《五四憲法》和《人民法院組織法》規定，被告人可以委托律師為自己辯護。“律師”一詞第一次出現在新中國的第一部國家根本大法中。1956 年 1 月，國務院批準了司法部《關于建立律師工作的請示報告》，同年 7 月，國務院頒布了《律師收費暫行辦法》，律師業務由參與刑事訴訟擴大到民事案件。1957 年上半年，新中國第一部有關律師制度的法規《律師暫行條例》(草案) 成稿，但未發布施行。隨著中國法制發展的起步階段被迫中斷，1959 年司法部被取消，律師制度實際被取消。
（二）恢復發展階段（1978年十一屆三中全會至1997年黨的十五大）
主要特征：法制建設的任務是建設社會主義法制。律師職業定位由國家法律工作者向中介機構轉化。
1978 年 12 月，黨的十一屆三中全會提出加強社會主義民主、健全社會主義法制的方針。這一時期法制建設的目標是“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。國家兩次修訂憲法，頒布《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《刑法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《香港特別行政區基本法》《澳門特別行政區基本法》，社會主義法律體系初步建成。司法系統恢復重建逐漸健全，法學教育也重新起步發展。
伴隨著中國法制的發展，律師制度也恢復發展并嘗試改革。1980 年 8 月，第一部律師條例《中華人民共和國律師暫行條例》頒布，將律師定位為國家的法律工作者。1986年7月，成立中華全國律師協會。司法部逐步嘗試律師制度改革，進行合伙、合作制律師試點。律師職業的定位也逐漸發生變化，到 1996 年 5 月，新中國第一部律師法律《中華人民共和國律師法》將律師定位為“為社會提供法律服務的執業人員”，實際上將律師職業定位為中介服務，律師的社會地位有所回落。
（三）蓬勃發展階段（1997 年黨的十五大到 2012年黨的十八大）
主要特征：國家從法制建設轉向推進依法治國，律師被定位為中國特色社會主義法律工作者。
法制發展從進行中性的、法律工具主義的法制建設，轉向價值取向更加積極的法治建設與依法治國。國家不僅追求良性法律制度，還要積極推進依法治理。1997 年 9 月，黨的十五大將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入了黨章；1999 年 3 月，國家又把“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入了憲法。中國特色社會主義法律體系已經形成，使“法治”和“依法治國”成為國家意志，中國法治建設掀開了新的篇章。
律師職業定位也發生變化。按照階段末期中介機構的定位，2000 年起全國進行律師制度改革，國辦律師事務所全面改制，律師職業基本市場化。2002 年，國家開展公職、公司律師試點。2003年，律師資格考試與初任法官、檢察官考試合并為國家統一的司法考試。2007 年，修訂的《律師法》雖然規定律師是“接受委托或指定，為當事人提供法律服務的執業人員”，但同時明確“律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義”，實際上對律師職業重新定位。2010 年11 月，中辦國辦轉發《司法部關于進一步加強和改進律師工作的意見》，強調指出“我國律師制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，律師是中國特色社會主義法律工作者”，同時要堅持黨對律師工作的領導，確保律師工作的社會主義方向。
（四）全面依法治國新時代（2012 年黨的十八大至今）
主要特征：全面推進依法治國，律師定位為依法治國的一支重要力量。
黨的十八大將“全面推進依法治國”與“全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨”，作為黨和國家四個全面戰略布局之一。2014 年 10 月，十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，中國的法治建設提高到前所未有的高度，明確了“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法治新理念，確立了“建設中國特色社會主義法治體系，建設法治中國”的總目標。黨的十九大提出深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。國家推行了一系列的司法改革，如全面推行法官、檢察官員額制，推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，出臺領導干部不得干預司法活動相關制度，推進司法專業隊伍正規化、專業化、職業化建設等等。
法治被高度重視，律師制度也得到空前的重視和加強。習近平總書記指出，律師隊伍是依法治國的一支重要力量，要求切實加強律師工作和律師隊伍建設。2015 年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合召開全國律師工作會議，這在我國律師事業發展史上還是第一次，律師第一次與公檢法同為“法律職業共同體”的一員。隨后，有關律師制度改革文件密集發布，如：中辦國辦《關于深化律師制度改革的意見》、《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》、《關于發展涉外法律服務業的意見》、《關于開展律師調解工作試點的意見》、《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》以及司法部修訂《律師事務所管理辦法》《律師執業管理辦法》、全國律協修訂《律師協會維護律師執業權利規則》《律師協會會員違規行為處分規則》以及律師協會、行業黨的建設工作全面加強，律師制度改革緊鑼密鼓地推進，律師隊伍管理力度顯著增強，律師執業權利有效落實。
從以上四個階段得出結論，我國律師制度伴隨著社會主義法治進程成長和成熟著，而且作為一支新興的民主化法治化力量而崛起，律師制度發展體現以下法治特征：一是從國家法律工作者到為社會提供法律服務的執業人員，再到為當事人提供法律服務的執業人員；二是從單一刑事辯護到民事案件，再滲透到政治經濟社會文化各個領域的法律服務；三是從單一行政管理到行政管理和行業自律“兩結合”管理模式；四是從律師不問政治到積極參政議政；五是從執業律師到兼職、公職、公司律師、法律援助專職律師并存的模式，也見證和實現著律師制度法治化進程。
二、律師的功能定位及與法治的關系
（一）律師的功能定位
律師是為社會主義社會提供法律服務的專業人員，具有政治性、社會性、專業性、中立性的職業特性。
1．政治功能。律師具有平衡公權力與私權利的博弈中促進民主與法治進步的政治功能。一是科學立法參與者。律師通過參與立法過程、提出立法意見建議，增強立法工作針對性、及時性和可操作性，提高立法科學化、民主化水平，保障立法質量。二是法治政府推動者。參與制定、評估政府的政策和規范性文件，對政府重大決策、重大項目等進行合法性審查，代理政府的行政訴訟、行政復議和參與信訪接待，提高機關法治化水平。三是公民人權保護者。律師通過維護當事人的權利實現公民權利，同時監督國家權力的正當行使，實現對違法行使權力的對抗，維護社會公平與正義。
2．社會功能。律師具有社會秩序調節和法律秩序構建的社會功能。一是積極參與化解社會糾紛和矛盾沖突，調劑社會和諧與穩定，發揮律師的社會調節功能。二是構建法律共同體，與司法部門相互配合、相互制約，促進司法公正與提升司法公信力。三是開展法治宣傳教育，提高公民法律素養，規范公民社會行為，維護社會秩序。
3．經濟功能。律師具有創造價值并節省社會運行成本的經濟功能。一是律師職業的發展得益于商業的繁榮和經濟的發展，市場經濟離不開律師參與的法治秩序和規則創制。二是律師在法律服務中提供 “法律產品”，為經濟建設保駕護航，減少經濟糾紛，節省經濟運行成本。三是律師通過維護和救濟物權，保障民生，依法經營，維護經濟的安全發展。
4．文化功能。律師具有弘揚法治精神及宣傳法律文化的文化功能。律師文化是法治文化的表現形式，律師文化是律師群體的靈魂所在。律師執業活動本身就是一個宣傳和普及法律文化的過程，律師通過執業活動弘揚法治精神，這也是律師職業應有的功能。
（二）律師與法治的關系
1．目標一致。法治是一種貫徹法律至上、嚴格依法辦事的治國原則和方式，與“依法治國”概念基本一致。律師的職責是維護當事人合法權益、維護法律正確實施、維護社會公平正義。我國律師制度的基本價值取向與司法制度發揮法治工作隊伍在全面推進依法治國中的功能作用是統一的。維護國家法律正確實施是律師制度的基本功能定位，公平正義價值目標也就是維護國家法律公正實施的目標。不斷完善我國社會主義法治化是律師法治作用的最終目標，同樣，律師在我國法治建設中發揮作用，也需要一個清明的法治環境。律師職業以“法律”為中心，律師需要依賴“法律”、運用“法律”，從而更好地維護“法律”，“法律”是律師的生命。
2．互為依存。律師需要法治。律師制度是民主政治發展到一定階段的產物，與民主政體緊密相連的法治環境，是律師制度賴以生存和發展的必要保障。專治國家權力集中在一小部分人手中，實施暴力高壓政策，律師沒有任何用處，因為作為律師的當事人手中沒有權力。而法治國家權力屬于人民, 法律是人民制定的。政府依法治理國家、民眾維護合法權益，都需要律師的專業幫助，只有在法治社會，律師才有存在的空間。法治社會需要律師。權力制衡是國家治理的最基本準則，權利義務是社會生活的最基本前提，法律被社會普遍認可和遵守是最基本要求。以公民權利為本位的法治社會表現形式之一就是律師。建立公平正義和諧的秩序，就是要實現法治社會，就一定要有律師的力量。
3．作用相關。法治屬于上層建筑，不同的國情決定了不同國家不同的政治制度，也決定了不同的法治模式。我國法治包括立法、執法、司法、守法四個方面，法律被實施的程度越高，說明該國的法律在社會治理中越有成效，也反映出律師的地位和作用更加顯著。律師通過促進“善法”、“良法”產生，維護私權利、制約公權力，保障法律在社會生活中被合理有效地遵守、執行和適用，從而推動社會法治的進步和發展。
三、律師推動法治進程的路徑選擇
律師在全面推進依法治國進程中的作用是多方面的，是科學立法的重要參與者、是嚴格執法的積極促進者、是公正司法的堅定維護者、是全民守法的實踐推動者。
（一）參與科學立法，保障立法質量
1．參與立法專家顧問制度。我國立法主體是各級人民代表大會及常委會，存在著代議機關代表的廣泛性與代議機關立法人員專業性之間的沖突。在不可能全部由專業人員擔任人大代表的前提下，聘任專業知識扎實、實務經驗豐富、社會閱歷廣泛的律師加入人大立法專家顧問團隊，直接參與立法，成為可能和必要。律師精英甚至比一些缺乏實務經驗的法學專家更具有相對優勢。像美國等西方國家十分重視發揮律師在立法中的功能，美國歷史上第一個百年中，律師占眾議院人數的40%以上，占參議院人數的60%以上。目前，應盡快出臺相關辦法和規定，組建人大專門和工作委員會立法專家團，規定律師的地位、比例與產生方式和職責任務。律師擔任立法專家顧問的職責主要是：一是對各專門委員會提出的立法動議進行合法性審查、可行性論證；二是對擬定的立法草案發表法律意見；三是對委員會日常工作提供法律咨詢，出具法律意見，從而推動立法更好地符合法定立法權限和立法程序，符合社會實際需求，保證立法質量。
2．參與第三方立法和評估。為克服部門立法和立法的地方保護主義，積極探索委托第三方起草法律法規草案。律師作為提供法律服務的執業人員，其政治性、社會性、獨立性、專業性的職業屬性應當能勝任這一任務。立法機關可以將與日常生活聯系較為緊密、需要豐富實踐經驗作為支撐的法律法規，委托律師協會組織優秀律師起草草案。對于部門爭議較大的重要立法事項，立法機關在委托第三方進行立法評估時，第三方的組成人員中也應當包括律師，通過遴選入圍評估的律師，以其獨到的法律觀察力和思辨力對居中評估具有特別意義。
3．提供立法建議意見。目前，我國39名律師擔任全國人大代表和政協委員，全國有1500多名律師擔任各級人大代表，4100多名律師擔任各級政協委員。律師人大代表應邀直接參與和修改法律法規規章，律師政協委員積極參與立法中涉及的重大利益調整論證咨詢，其他律師以專家身份或社會公眾身份，積極在立法草案公開征求意見時提出自己的建議，結合執業實踐向有關部門反映法律法規規章中存在的問題，撰寫并發表文章為法律法規規章的健全和完善提出意見和建議。醉駕入刑等就是通過律師政協提案直接推動立法，勞動合同法、物權法、刑事訴訟法等多部法律法規的立法、修訂也凝結著律師界的專業意見和建議。同時，探索人大常委會以及司法局聘任法律助理制度，也是在審議法規、議案和規范性文件時提供專業法律服務。
（二）促進嚴格執法，實現依法行政
1．擔任政府法律顧問。按照《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》要求，目前已經基本實現政府、政府機關法律顧問全覆蓋。社會律師、公職律師堅持以防范、控制法律風險為主，法律補救為輔，參與政府立法和規范性文件審查，參與重大行政決策研究并提出法律論證審核意見，對以政府或部門名義簽訂的合同、協議以及其他法律事務文書進行審查，代理行政復議、訴訟、仲裁、執行和其他非訴法律事務，承擔領導干部學法和行政執法人員培訓的相關授課任務，參與重大事項社會穩定風險的分析與評估，幫助政府更多地運用法治思維和法治方式行使權力。但是，社會律師在為政府服務的廣度和深度上還需進一步加強，更加有效防范行政管理和行政決策風險、減輕政府工作面臨的大量社會管理難題所帶來的壓力，增強政府公信力。同時，進一步完善政府購買公共法律服務制度，通過政府統一采購的方式提供經費保障。
2．參與重大行政決策。律師與民眾關聯程度緊密，往往比較關注政府行政決策。律師作為民眾代表提出適宜的意見和建議，作為專家參與決策的可行性論證，利用執業特有風險意識和濃厚法律功底進行決策風險評估和合法性審查。政府在重大投資項目建設的立項審批、項目招投標、項目實施和項目驗收全過程中，應當將律師的盡職調查、審查評價、法律意見作為審批或核準的重要依據，在風險分析和評估的各個環節，多渠道聽取律師建議。
3．代理涉訴行政案件。由于群眾法律意識的增強、法院實行立案登記制受理案件，導致行政訴訟案件數量大幅增長，給律師代理行政訴訟案件提供了業務拓展空間，也必然會使行政機關更加注重規范自身的行政行為，避免行政訴訟。律師通過代理行政相對人涉訴行政案件，一方面可以保護行政相對人的合法利益不受行政機關公權力侵害；另一方面，通過代理案件，在法庭上就涉訴具體行政行為合法性、合理性、正當性與行政機關進行充分的辯論，從而推進依法行政、法治政府建設。
（三）維護司法公正，保障基本人權
1．全程介入司法維權。國家設立律師制度的目的之一，就是對司法活動進行監督制衡。律師參與民事代理和刑事辯護，享有知情權、陳述權、申請權、會見通信權、閱卷權、收集證據權和庭審中質證權、辯論辯護權等執業權利，對于司法機關全面準確查明事實、正確適用法律，讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義，具有不可替代的重要作用。尤其是在刑事辯護領域，律師在偵查、起訴、審判各環節依法充分發表辯護和代理意見，維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，監督司法機關依法辦案，理性抗辯。司法實踐也表明，如果不發揮好律師的作用，無視律師的合理意見，錯案發生幾率就會上升。這些年發生的趙作海、呼格吉勒、聶樹斌、張氏叔侄等冤假錯案，其中一個重要原因就是在案件審理中不重視律師的辯護意見造成的。律師的執業過程實際上是對國家司法權的監督和制約的過程，有助于減少司法腐敗，促進司法公正。
2．建立律師調解和代理申訴制度。目前在全國范圍試點推行的律師調解制度，是在人民法院、公共法律服務中心、律師協會以及律師事務所四個層面設立律師調解室，加強律師調解與人民調解、行政調解、商事調解、行業調解、訴訟調解等有機銜接，充分發揮律師在化解社會矛盾糾紛中的專業優勢、職業優勢和實踐優勢，推進形成中國特色的多元矛盾糾紛解決機制。同時，建立完善律師參與化解涉法涉訴信訪案件機制，逐步實行申訴案件律師代理制度，關鍵是建立律師代理申訴案件的運作辦法以及與法律援助銜接協調機制，從而達到既能化解纏訪鬧訪、有效救濟當事人合法權利、平息社會矛盾糾紛，又能拓展律師業務領域，維護司法最終裁判的公信力。
3．推動刑事案件律師辯護全覆蓋。據統計，法院審理的刑事案件，律師辯護率不到30%。全覆蓋是指刑事案件審判階段的律師辯護全覆蓋，除人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護之外，其他適用普通程序審理的一審案件、二審案件、按照審判監督程序審理的案件，被告人沒有委托辯護人的，人民法院也應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。同時，適用簡易程序、速裁程序審理的案件，被告人沒有辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構派駐的值班律師為其提供法律幫助。這是推進司法改革和律師制度改革的重要舉措，也是我國人權司法保障的一大進步，對于充分發揮律師在刑事案件中的辯護職能作用，維護司法公正，彰顯我國社會主義法治文明進步具有重大意義。
（四）推動全民守法，協同社會治理
1．深入開展法治宣傳。律師隊伍是全民普法的一支重要力量。律師辦理具體法律事務的過程，本身就是一次法治宣傳的過程。組建律師講師團、律師參加普法志愿者隊伍，積極開展法律六進、村居結對、法企同行等活動，廣泛進行法律宣講和法律咨詢活動。針對企業家、學生、農民工等特定群體，開設法律講堂、講座、論壇等，有針對性普及相關法律知識?？偨Y匯編律師辦理的生動、鮮活的典型案例，開展以案釋法活動。利用傳統媒體、網絡平臺、自媒體等宣傳與講解法律法規，普及法律常識，弘揚法治精神。
2．完善公共法律服務體系。律師執業已滲透到社會管理、社會生活的各個層面。在全面推進覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設中，律師是中堅力量。從實踐看，法律服務需求增長與供給不足的矛盾還比較突出，去年全國法院審理的2800多萬件案件中，有律師代理的不到800萬件。因此，還需要進一步完善公共法律服務體系，拓展法律服務領域，提升法律服務水平，為人民群眾提供及時有效的法律服務。大力推進村（居）法律顧問工作，建立完善相關運作考核等制度。加快律師公共法律服務產品研發，全面推行“全生命周期”公共法律服務。加大實體、網絡、熱線平臺融合發展，為社會公眾提供更加便捷的法律服務。
3．積極參與社會治理。律師除代理案件、擔任顧問等工作以外，參與社會治理的方式也是多方面的。參與信訪接待，協助政府接待信訪群眾，減輕政府接訪工作壓力。在法律援助窗口、訴訟服務中心、調解委員會、婦聯、殘聯等窗口部門開展律師志愿服務，義務解答法律咨詢。參與政府、法院等部門涉法涉訴案件化解工作，有效鈍化和解決信訪積案。專注未成年人、婦女、殘疾人等保護事業，開展環保等公益訴訟活動，維護社會公共利益。協助基層組織和部門、行業開展依法治理，規范鄉規民約、行業規章，協助處理相關涉法事項，幫助依法維權和糾紛化解，促進社會和諧穩定。
綜上所述，律師事業發展與法治建設進程相伴而行，相互促進，共同進步。“法治興，則律師興；律師興，則法治興”，律師工作大有可為。只有堅持全面依法治國的總目標，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，律師制度和律師事業才會始終走在健康發展的大路上，才能實現國家治理體系和治理能力現代化的發展目標。
